[控烟制度]控烟执法中有效的行政处罚机制探究

       为履行控烟国际要求，我国政府组成了由八部委组成的《公约》履约工作部际领导小组，并采取了一系列控烟措施。目前，多数省会城市已通过地方性法规和规章禁止在公共场所吸烟。但事实是，当前国内的控烟效果仍然微弱，吸烟率居高不下。细究其原因，我国尚未制定一部全国性的专门控烟法律或行政法，立法的效力层次较低，造成控烟的权威性不足。

       控烟行政处罚未能形成有效威慑。关于在公共场所吸烟的行政处罚问题，中央层面的控烟立法对此并未作出明确的强有力的处罚。地方立法在处罚条款的规定上不够明确肯定，甚至没有规定处罚措施及处罚金额。即使有具体的处罚数额，也轻微到不足以制止吸烟行为。我国公共场所禁止吸烟的法规中，对违反法规单位的罚款最低为5~500元，最高为5000元。对违反法规个人的罚款最低为1~5元，最高为200元。例如，北京市《公共场所禁止吸烟的规定》中规定，“检查员对本单位范围内禁止吸烟的公共场所的吸烟行为应当予以制止；对拒不改正者处以10元罚款。”

        值得关注的是，近年来我国控烟行政处罚的力度不断加大。在2013年里上海共立案处罚并处以罚款的控烟违规场所252家、违规个人107名，罚金共计48万余元。全市2013年法定禁烟场所内违规吸烟发生率为17.2%，“对吸烟行为有人劝阻或执法”的场所比例为44.6%。《北京市控制吸烟条例》被称为我国迄今为止最严格的控烟立法，控烟一年来，在室内公共场所吸烟的人减少，餐馆酒店的室内吸烟区消失，从2015年6月1日起施行至2016年4月30日，北京市已经对违规的单位和个人罚款共1125000元（其中单位罚款1046000元，个人罚款79000元）。

       强化行政处罚的威慑力。一是道德教化与法律制裁相结合。吸烟是一种社会生活方式和个人习惯，强制性的立法也很难在短期内改变这种行为模式。因此，行政处罚并非是最终目的。控烟立法的实施过程中，应当重视控烟宣传教育，向公众宣传吸烟对吸烟者和他人的危害。在执法过程中，也要注重柔性执法，注重道德教化，对于及时改正的，可以免除或减轻处罚。

       二是行政处罚与多元手段相结合。（1）关于处罚方式。在各种行政处罚措施中，申诫罚是基础性的方式，对吸烟者和公共场所的经营管理人具有良好的教育效果，但行为罚和人身罚虽然力度很大，但与违法行为的后果相比，则显得过于严苛，应尽量避免。在所有的处罚方式中，罚款的效果较为直接有效、针对控烟违法行为而言强度较为适中，因此，罚款是控烟最为适宜的手段。（2）关于处罚重点。鉴于场所的经营管理人需要承担较多的禁烟义务和责任，是控烟执法中的重点。对于场所的经营管理人，除采取罚款等手段外，还可以采取教育警告、责令停产停业、行业内通报批评、禁评先进文明单位等多重手段作为有力保障，同时对屡次违法违规者应予以加重处罚。